法治日报-法人网 全媒体记者 姚瑶

中国首批国家公园

三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山

保护面积达23万平方公里

涵盖中国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类

在10月12日召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会上，中国宣布正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。首批国家公园保护面积达23万平方公里，涵盖了中国陆域近30%的国家重点保护野生动植物种类，是中国生态安全战略格局的关键区域，对构建以国家公园为主体的自然保护地体系发挥着示范和引领作用。

首批国家公园“优中选优”

相比于存在已久的美国黄石国家公园、新西兰峡湾国家公园，中国的国家公园才刚刚起步。

2013年，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。从2016年开始，由国家发改委牵头联合13个部委局办，对三江源、神农架、武夷山、钱江源、普达措、大熊猫、东北虎豹、祁连山、南山、海南热带雨林10处国家公园展开试点，涉及12个省份，总面积超过22万平方公里，约占中国陆域国土面积的2.3%。

11月4日，国家公园研究院院长唐小平在接受《法人》记者采访时表示，国家公园体制试点，要求从体制机制方面开展实践，探索符合中国特色的国家公园体制。具体来说，第一是要突出生态保护，将自然生态系统和自然遗产的保护放在第一位;第二是要统一规范管理，对试点区现有的自然保护地体制机制进行系统整合，实行统一有效的保护和管理，探索跨行政区管理的有效途径;第三是要明晰资源权属，对试点区水流、森林、山地、草原、荒地、滩涂等自然资源，统一进行确权登记，并实行统一管理;第四是要创新经营管理机制，在生态保护前提下，开展科学研究可持续发展等服务;第五是要促进社区发展，妥善处理与当地居民生产生活的关系。

2019年，国家林草局委托中国科学院牵头，联合十几家技术部门对国家公园体制试点区进行评估验收。唐小平表示，根据结果来看，试点区基本完成了体制试点任务，但部分试点区在生态系统的完整性、管理体制、社区发展、矛盾冲突处置方面还存在个别问题或者进展较慢。“所以在今年正式设立国家公园时，优中选优，选出了三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林和武夷山5个试点区，作为第一批国家公园。”唐小平说。

管理模式创新 坚持生态保护第一

唐小平介绍，中国的国家公园具有三大理念，“坚持生态保护第一，坚持国家代表性，坚持全民公益性。”唐小平说，第二个和第三个理念是国际上普遍强调的理念，而“生态保护第一”的理念，则是中国重点强调的。随着中国多年工业化、城镇化建设，对自然资源的开发逐步加大，整个自然生态系统面临的压力也越来越大。提出“坚持生态保护第一”，就是想通过国家公园体制，将极其重要的自然生态系统严格保护起来，它不仅是一个理念，更是一个生态保护的战略措施。

“这也是根据国际150年国家公园的发展经验总结而出的。”唐小平表示，“以美国为例，早期的国家公园重点强调景区开发及全民共享，对生态环境造成了一定破坏，可持续性也受到了影响。”

除了理念，中国的国家公园在管理模式上也与国外不同。美国实行的是联邦政府直管模式，欧洲许多国家是地方管理为主的模式，而中国则将这两者结合起来，少部分由中央政府直接管理，大部分委托省级政府管理，可以充分调动地方政府的积极性。

唐小平认为，中国的国家公园更多强调社区协调，“因为我们国家人口较多，历史悠久，国家公园会建在有人群社区分布的区域，所以追求人与自然和谐，是中国国家公园未来的目标。人与自然相融合的发展模式，也是中国与外国不同的地方”。

人与自然和谐共生

在第一批正式设立的5个国家公园中，三江源国家公园面积达到19.07万平方公里(约为美国黄石国家公园的21倍)，实现了长江、黄河、澜沧江源头的整体保护，是地球第三极青藏高原高寒生态系统大尺度保护的典范。

国家林草局资料显示，2020年年底，三江源国家公园草原综合植被覆盖度较2015年提高4.6个百分点，湿地植被覆盖度稳定在66%左右，野生动物种群明显增多，难得一见的雪豹、金钱豹、欧亚水獭频频亮相三江源，黄河源头碧波荡漾，重现千湖美景。

11月2日，三江源国家公园管理局党委委员、副局长孙立军接受记者采访时表示，上世纪80年代末至本世纪初，受全球气候变化等多种因素影响，三江源冰川雪山萎缩、湿地湖泊减少、草地植被退化、水源涵养能力锐减、生物多样性受到威胁，给当地群众和河流下游省份的发展带来严峻挑战。“例如，地处黄河源头的青海省玛多县，在上世纪80年代人均收入在全国名列前茅，后来由于过度放牧、滥采金矿，生态环境遭到严重破坏，导致当地经济遇阻，群众生活水平严重下降。”

进入21世纪，三江源地区建立了国家级自然保护区，累计投入220多亿元，先后启动了三江源一期、二期生态保护修复工程，生态涵养功能持续好转，生态保护和修复取得了实实在在的效果。“比如，藏羚羊从保护之初的不足2万只上升到了如今7万只左右。”孙立军说。

“然而在推进保护的过程中，我们发现，原有的自然保护区生态保护管理体制存在一些问题。”孙立军介绍，“牧民没有在生态保护的同时切实享受到生态红利，保护区各种类型并存、缺乏系统性治理，一些重要的生态系统没有纳入保护区实现完整性保护。”

2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《三江源国家公园体制试点方案》，拉开了中国建立国家公园体制试点探索的序幕。

2017年，三江源国家公园建立起了“一户一岗”生态管护员的惠民政策，财政每年投入3.7亿元，为当地17211名牧民发放补助。国家公园优化范围后，又将有3000多名牧民享受到该政策，生态管护员队伍超过20000名。

2019年6月，美国第十八任国家公园管理局局长乔纳森·贾维斯在参加保尔森基金会组织对三江源国家公园试点区开展全球独立评估时评价道：“美国的黄石国家公园只是一张漂亮的照片而已，而中国三江源国家公园是有文化的，有文化的国家公园才能代表国家、成为国家公园的象征。让世代居住在国家公园内的牧民参与国家公园生态管护，这是中国国家公园建设的一大亮点。”

除了三江源国家公园，其他国家公园也在努力创造人与自然的和谐共生。如武夷山国家公园创新生态补偿机制，设定生态公益林保护补偿、天然商品林停伐补助、林权所有者补偿等政策。东北虎豹国家公园开展示范村屯建设，黄牛下山集中养殖、黑木耳提质增效、生态护林员“一户一岗”、替代生计培训等一系列民生项目等。

更加强调完整性保护

与自然保护区主要针对生物多样性保护不同，国家公园更强调山水林田湖草沙的完整性保护和原真性保护。

唐小平表示，同样是保护物种，国家公园强调对东北虎、亚洲象等有大面积迁徙活动区的物种进行保护，自然保护区的保护主体则是极度珍稀、极度濒危的物种，物种分布区比较狭窄。“另外，国家公园的管理由国家主导，自然保护区则视情况而定。”唐小平介绍，中国的国家公园当前正处于建设期，但如果中国的自然保护历程与国际相较，则可以追溯更早。国际自然保护主要分为两大体系，一是以北美洲、南美洲、非洲为代表的建立国家公园为主的保护体系。另一大体系则是以前苏联为代表的以自然保护区为主的保护体系，没有国家公园。

中国此前采取的是前苏联模式，建立自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等，经过60多年的发展，数量近万。从国际角度来看，处于平均水平以上。“我国以前很多自然保护区、风景名胜区的功能和价值与美国、加拿大的国家公园相似。现在建立国家公园主要考虑三大因素，第一是将曾经的分类型、分区域保护模式，按照山水林田湖草一体化保护的思路，实行统一管理，打破以往部门割裂的局面。第二是从保护自然生态系统的完整性和原真性角度出发，进行大尺度的生态系统保护。第三是要满足人民群众对美好生态环境的需求，强调公益性，为公众提供了解自然、体验自然的机会，进行自然教育及生态体验。”唐小平表示。

坚持全民公益

10月21日，在国务院新闻办召开的新闻发布会上，国家林草局副局长李春良表示，国家公园不能建成无人区，它不是隔离区，更不是人为设定的禁区。“我们要做的就是处理好保护与发展的关系，营造一个人与自然和谐共生的场景，要做到把生态保护和生态游憩、生态体验相得益彰。通过国家公园建设，使广大人民群众享受到国家最美、最优质的生态产品。”

唐小平表示，坚持全民公益性是国家公园重要的理念之一。“一方面国家公园作为保护地，它的生态功能包括涵养水源、保持水土、防风固沙、提供新鲜淡水空气等，都是全民共享的。另一方面国家公园为人民群众提供进入自然、亲近自然、认知自然的机会，满足公众对优美生态环境的向往。所以今后在一般控制区中，要划定特殊区域，开展自然教育科普、游戏体验等活动。”

当然，在国家公园开展旅游活动和大众旅游有所区别。唐小平表示，今后应采用管理权和经营权分离的模式，对经营性活动采取特许经营。国家公园应根据环境容量，合理确定每年或者每天访客承载的数量，建立门票预约制度，科学测算整个运营成本，体现公益属性。“原则上公益性项目甚至可以免费，经营性项目实行特许经营，根据每个项目特点核算成本，严格控制经营服务类的价格，能让更多人进入国家公园，感受自然之美。”

跨省监管需设立协调机制

在设立的第一批国家公园中，东北虎豹、大熊猫、武夷山等国家公园均跨多个省市，它们在管理过程中是否存在差异性?如何实现跨省市管理?唐小平告诉记者，由于尚未出台国家公园法，所以主要还是按照《建立国家公园体制总体方案》或《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》进行过渡期的制度管理。

在管控方面，国家公园分为核心保护区和一般控制区。核心保护区为重要的生态资源，原则上禁止人为活动，只允许开展管护、科研监测、生态修复等活动。一般控制区的限制相对宽松，主要限制大规模生产型建设活动，原住居民的生产生活，包括种植、养殖、捕捞等行为都是允许的。同时，一般控制区还可进行旅游活动和基础设施修建，包括进行公路、铁路等线性基础设施的修建和维护等。

唐小平希望，今后要在国家公园法中明确具体管控要求，应在中央层面设立协调机制或建立协调机构，对跨省的国家公园实行统一规划和管护，分省分片进行管理。同时，国家公园的外围控制区也要明确要求，不应向国家公园区域扩展，尤其是对环境保护及污染防控方面要提出明确要求。

谈到国家公园的未来发展战略规划时，唐小平表示，按照2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，到2035年，建立起以国家公园为主体的自然保护地体系，自然保护地面积要覆盖到陆域国土面积的18%以上。“目前正研究国家公园空间布局方案，要明确今后大致建多少国家公园，在何地建设等问题。”

(责编 白馗)

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